文章简介:  基层社会治理是国家治理体系中极为重要的拼图，而现今中国则出现了基层社会治理的某种危机。“枫桥经验”则在化解矛盾纠纷、维护基层社会秩序等方面展现了明显的优势，对走出现今危机具有意义。本文试图论证，“枫桥经验”和现代治理理论的契合，尤其是在精致化方向上的契合可以给“枫桥经验”的成功提供一个富有解释力的说明。推广“枫桥经验”的重要内容之一，即是要推广“枫桥经验”背后所蕴含的普遍化的现代治理技术。

 

  

一、问题的提出

 

从深化改革的顶层设计来看，中共中央十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决定，并以完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为自己的总目标。国家治理体系和治理能力的现代化被推到历史的前台，在顶层设计中处于十分核心的地位。随着改革进入深水区，阻力重重，步履维艰。治理的现实危机也进一步凸显，各方面的矛盾日益激化，基层社会治理危机显得尤其严重。随着经济增长速度的放缓，经济增长所掩盖的社会公平问题日益凸显。利益冲突难以调和，群体性事件多发，上访浪潮一浪高过一浪，维稳经费急剧增长，基层社会治理呈现恶性循环。如何为改革和发展提供一个稳定和谐的社会环境，社会治理被赋予越来越多的期待。十八届三中全会决定中甚至将创新社会治理体制作为一个独立的标题，同坚持和完善基本经济制度、完善现代市场体系、加快转变政府职能等等一起处于相对核心的地位。

那么，为什么要如此关注基层？有学者曾指出，中国的问题首先是基层的问题[1]，提高对基层社会的治理能力并使其现代化是国家治理体系和治理能力现代化的一块极为重要的拼图。如果从国家治理体系的中心和边缘来看，基层确实处在国家权力的边缘位置，自古有“王权不下县”之说。县级以下的治理当中，国家和社会，公共权力和社会权力，国家的刚性治理和社会的柔性治理，正式制度和基层的习惯、风俗等非正式制度，现代的治理方式和传统的治理方式，治理的普遍化和特殊性之间的矛盾等等，都交织在一起。国家权力的边缘恰恰是矛盾和纠纷的中心地带，基层社会的矛盾更加集中、突出、激烈、直接和鲜活，依据最高人民法院2014年的工作报告，最高人民法院2013年共受理案件11016件，审结9716件；地方各级人民法院受理案件1421.7万件，审结、执结1294.7万件。[2]纠纷的处理和化解也都主要依靠地方和基层。

从中国基层治理的现状来看，一方面，随着现代化国家治理机制的下沉，尤其是权力机制的下沉，使得传统的秩序维持方式备受冲击。原有的如地方长老、乡绅、宗族权威调处矛盾等解决纠纷的机制逐渐失效。新的纠纷解决机制过于单一、也过于依赖国家权力，容易导致寻租和路径依赖，最终可能并不十分有效。另一方面，随着利益冲突的加剧，纠纷的数量和类型不断增多，新类型纠纷如征地拆迁补偿等跟乡镇政府、村委会等直接相关的纠纷，传统的纠纷解决机制则作用微弱甚至完全失语，新的纠纷解决机制则可能因为和权力的亲缘关系而导致不公正。由此，矛盾纠纷上行，基层群众更多的寻求向县及更上一级寻求纠纷解决的方案。事实上，整体上来说基层在化解矛盾纠纷的能力可能在减弱，而化解矛盾纠纷的压力则在增大。在基层社会治理的危机日益加剧的今天，“枫桥经验”则在“矛盾不上交、就地解决”方面，展现了基层杰出的纠纷解决能力。枫桥镇所在褚暨市在减少信访总量、刑事发案数、群体性事件等方面成果显著，连续被评为浙江省的“平安县市”。那么，怎么样破译“枫桥经验”解决矛盾纠纷、维持优良社会秩序等方面的密码，则对当代中国的基层社会治理具有重要的参考价值。

“枫桥经验”作为中国基层社会治理的经典样板，历久弥新。最初的枫桥经验是褚暨枫桥的干部群众在针对四类分子（地主、富农、反革命、坏分子）的改造中，要“文斗”不要“武斗”，提倡“一个不杀，少捕人，矛盾不上交”，发动和依靠群众，重点展开说理斗争，将四类分子改造成新人。1963年，毛泽东在批示褚暨县枫桥镇社教运动中开展的对敌斗争的经验时指出，“要各地效仿，经过试点，推广去做”， 枫桥经验由此而得名。经过五十年的发展演变，现今的“枫桥经验”已经具有了十分丰富的内涵，它以预防和调解解决社会纠纷为切入点、以社会治安综合治理为主要治理技术、以平安创建打造稳定的社会环境为目标，强化镇党委、政府对于村民自治的领导和监督，加强镇政府与村的联动，加强村级组织和制度建设，以规范的基层社会治理、村民自治为基础，为村镇经济发展提供稳定良好的平台与环境保障，进而发展出了一整套基层社会治理的成功经验。[3]“枫桥经验”早年作为一种政治斗争、社会改造等的经验，招致一些学者的批评。[4]本文则试图挖掘“枫桥经验”中积极合理的因素以及对国家治理现代化的积极意义，使之成为一种重要本土治理资源。尽管不能把“枫桥经验”割裂开来，但是本文更加重视“枫桥经验”在改革开放新时期的成熟展开形态所具有的参考价值。德国哲学家黑格尔认为，世界是按照普遍意志或绝对精神来运行的。我们对“枫桥经验”的讨论也不能停留在“任性”的阶段，必须发现“枫桥经验”背后的普遍必然性。下文则试图论证，“枫桥经验”和现代治理理论的契合，尤其是在精致化治理方向上的契合，可以给“枫桥经验”的成功提供一个富有解释力的说明。

 

二、何谓基层社会的精致化治理

 

(一)治理与社会治理

福柯曾对治理作出发生学意义上的考察，他认为在16世纪，治理作为一个普遍性问题爆发出来，在探讨许多不同性质的问题时都会提到治理问题。治理者可以指元首、皇帝、国王、君主、贵族、长官、教士、法官及类似的人。人们经常说到“治理”家务（household）、“治理”灵魂、“治理”儿童、“治理”地方、“治理”修道院、“治理”宗教秩序、“治理”家庭（family）等等。[5]然而，治理逐渐被总结出三种基本的形态，每一种都和一门特定的科学或学科有关：自我治理的艺术，和道德有关；恰当地治理家庭的艺术，属于经济范畴；最后是统治国家的科学，与政治学有关。[6]随着社会分工的深入发展，第一、二种治理形式逐渐分离了出去，而第三种形式上的治理保留了下来。然而，作为一种治理理论的出现，则是在更为晚近的时期。现代社会逐渐区分统治（government）和治理（governance）两个概念[7]，治理开始具有自己的涵义。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词。此后在政治学、社会学和经济学中被广泛使用，并逐渐发展出一整套治理的理论。此时，治理是对公共事物的处理，以支配、影响和调控社会。在治理的逻辑结构中，公共权力是最为核心的概念，治理形式上来说就是指公共权力的配置和运作。[8]治理理论则较多地强调在国家和市场前提下的多主体治理或参与式治理，它是一个各方协调、互动的过程，即一个公共管理活动或公共管理的过程，并以最大限度地增进公共利益作为自己的目标。

现代国家治理体系一般包括三个最为重要的次级体系，即政府治理、市场治理和社会治理。社会治理一般指政府及其它社会主体，为实现社会的良性运转而采取的一系列的治理理念、方法和手段，同样以保护公民权利，实现公共利益的最大化为具体目标。社会治理的根本目标在于为改革和发展提供良好的社会环境，以营造稳定、公平、和谐的社会秩序为旨归。由此，社会治安维持，化解矛盾纠纷就成为社会治理中的重中之重。十八届三中全会公报中较好吸收了现代社会治理理论的成果，其在创新社会治理体制，改进社会治理方式中指出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”[9]将参与式治理、系统治理、综合治理、法治化治理、源头治理等纳入了社会治理的内核，可以看成是对社会治理的较好总结和具体展开。

 

（二）现代治理理论展开的精致化方向

精致化治理本身并不是可以独立的一种治理理论，而是在治理理论和善治理论范畴之下的发展和延伸，本身即是治理和善治的一个重要组成部分。尽管精致化治理并不限于社会治理，但是本文则是把精致化治理放在基层社会治理的框架下加以讨论。

从精致化治理的主体来看，精致化治理延续了治理理论的多主体治理或参与式治理。虽然政府依然是极为重要的治理主体，但治理的角色扮演发生了变化。政府在某些方面依然具有强制性的管理者职能，尽管政府的强制性管理职能和采取的强制性措施仍然是重要的，但是更多的是发挥自己的服务性职能，较多扮演宏观指导、引导、宏观规划、事务授权等等角色，而较少直接干预具体事务。并且，政府的部分职能被其他主体所替代，替代主体可以是私人机构，也可以是志愿性组织（如NGO），也可以是私人机构和公共结构之间的合作。可以是盈利型机构也可以是非盈利型机构。这就是有学者所总结的“国家的空心化”，包括私有化和限制公共干预的范围与方式，中央与地方政府部门的功能转让给替代性服务体系（如代理机构）等等内容。[10]

从精致化治理的依据上来说，从传统的“控权论”角度，公法领域一般讲究“法无明文即禁止”。治理必须找到宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章等的依据。基层社会的精致化治理的依据则呈现一定的多元态势，可以是天理人情、伦理纲常、道德教化、村规民约、风俗习惯、社会规训，也可以是法律法规、国家政策、行政规制、政治正确、意识形态。可以是多元当中的某一种，也可以是某几种之间的配合。

从精致化治理的治理过程来看，精致化治理不仅强调治理的结果，也强调治理的过程。统治的过程一般是自上而下的过程，而治理的过程则是上下的互动过程。精致化治理则展现了多主体之间的一个互动、协商、参与的过程。基层社会治理所蕴含的一个内在矛盾之一，就是刚性治理和柔性治理之间的矛盾。政府统治、管理的过程一般是一种强制性的或刚性治理的过程，存在较少的自由裁量或可讨价还价的空间。精致化治理则更多是一种柔性治理的过程，治理的过程不是绝对的、强制的、死板的、封闭的过程，而是一个相对的、可讨论的、有活力的、有波段宽度的治理过程。

从精致化治理的治理方式来看，精致化治理除了已有的治理方式之外，也有自己独特的治理方式，那就是“个案治理”的方式。个案治理并不谋求用普遍化、标准化的方式去解决个案当中存在的问题，而是强调从个案出发，从具体实际存在的问题出发寻求可能的解决方式。个案治理把具体的个案环境看成是一个具体的“场域”，“场域”像是一个磁场一样，其内部具有复杂的磁场作用力。磁场作用力可能是不规律的、杂乱无章的、无方向性的、随时可变的，因此必须首先从磁场内部的复杂性出发，对磁场内部进行深度描绘，而不是从磁场外部的臆想的普遍性出发。如此才能找到特定个案、特定场域的治理可能性。[11]

从精致化治理的治理目标来看，治理一般以善治作为自己的目标。依据有学者的总结，善治是公共利益最大化的公共管理。善治是政府和公民对社会公共生活的共同管理，是两者关系的最佳状态。善治包括合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等十大要素。[12]尽管这里指出了善治是治理的最佳状态，但是十大要素仍然没有将善治细化或精致化，它们依然是很宏大的要素。精致化治理同样以善治为自己的目标，但是界定善治是从比较的角度来进行的。社会治理中蕴含着一对基本的矛盾是标准化治理和最佳化治理之间的矛盾。亚里士多德曾经在论述“由最好的一人或由最好的法律统治哪一方面较为有利”时提到：

法律只能制定一些通则，当国事演变的时候，法律不会发布适应各种事故的号令。从这条理由来看，完全按照成文法律统治的政体不是最有良好的政体。凡是不因感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情的；人类的本性便谁都难免有感情。……个人虽然不免有感情用事的毛病，然而一旦遭遇通则所不能解决的特殊事例时，还得让个人较好的理智进行较好的审裁。[13]

    这里就蕴含了标准化治理和最佳化治理的困境，法治可能是没有偏私的标准化治理方式，但是往往并不是一种最佳化的治理方式，较好的审裁可能要交给“最好的个人”才能实现。精致化治理试图寻求标准化治理和最佳化治理在基层的平衡，并主要以追求最佳化治理为目标。

从上面可以看出，相对于宏观治理，精致化治理关注的是微观的治理，这种微观治理可以在三个向度上具体展开，在横向的层面上，精致化治理试图借助多主体治理主动覆盖基层人们生活的方方面面。在纵向的层面上，精致化治理寻求的是深度治理，试图深入挖掘个案的深度，谋求个案的最佳化治理。在时间的维度上，精致化治理寻求的是动态治理，随时准备对前面的横向维度和纵向维度的治理进行修正，在变动中把握最佳化治理的目标。总之，精致化治理是在考虑不同时间、不同地点、不同场域的具体治理问题之后，再发挥不同层次主体的智慧，寻求相应的具体治理措施、方法。精致化治理试图寻求普遍性和特殊性之间的平衡，寻求国家治理与基层自治之间的平衡，寻求刚性治理和柔性治理之间的平衡，寻求标准化治理和最佳化治理之间的平衡。

总之，精致化治理实际上体现的是现代治理理论本身的某种面向，是对现代治理理论的某种展开状态。精致化治理是一种人本化治理方式，它把治理的权力和责任还给每一为参与治理的个体，激发人的积极性，让人人参与创造，让社会安定和谐。这样才能调动才能发挥基层干部群众的主体性，一种微观、细致、具体、契合本土的治理模式才是可能的。

精致化治理并不是一蹴而就的，它是一种长期积累型治理方式，需要在横向、纵深、时间维度作出多种细微积累才会慢慢成型。

精致化治理也是一种可适度的普遍化的治理模式。在政府治理、公司治理、市场治理、全球治理等等维度上，精致化治理拥有更为广阔的空间。从管理到治理，从粗放到精致，精致化治理也代表了未来治理模式的某种方向。

纪念枫桥经验50周年大会

 

三、“枫桥经验”与精致化治理的契合

 

前面对现代治理理论尤其是精致化治理进行了适度展开，笔者发现，“枫桥经验”和现代基层治理理论至少在如下方面存在契合：

 

（一）基层自治与精致化治理

人类思想史上对乌托邦的探讨多是对“小国寡民”蓝图的向往。老子所主张的理想社会就是这样，“小国寡民……甘其食，美其服，安其居，乐其俗。邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死不相往来。”[14]柏拉图的理想国家规模也不过是一个城邦的范围。在一个小的空间范围内对社会的一种最佳化治理和最理想模型的展开才是可能的。老子、柏拉图等设想的蓝图从空间范围上来看正好可以对应现在的基层治理。或者说，以最佳化治理为目标的精致化治理必须放在基层这么一个小的空间范围内才是可能的。另外，基层治理必须谋求国家治理和基层自治之间的平衡，精致化治理必须和基层自治相联系。中国是一个大国，地域辽阔，人口众多，远超过“小国寡民”的空间范围和人口规模，政治经济发展不平衡，资源分布不平衡，我们对治理的探讨始终要站在中国的特殊国情的基础之上，必须考虑治理的空间维度。要保障某种“大国的荣耀”，如在国际关系上保障主权不被侵犯、抵御外敌入侵，保障国家安全，国际事务中履行大国责任等等方面，都需要一个大国的实力才能更好地保障。但在“大国荣耀”之下并没有否定“小国寡民蓝图”的可能性，毛泽东在《论十大关系》中讨论中央和地方关系时指出，中央和地方的两个积极性比一个积极性要好。[15]地方尤其是基层的积极性必须借助基层自治来调动，基层自治才能提供精致化治理的积极性，自己对自己负责才能激发人民群众的主动性和创造性。

从“枫桥经验”的实践来看，枫桥的治理也是在谋求国家治理和基层自治的平衡。有学者用25个字总结中国传统社会的基层治理：“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理出乡绅”。[16]尽管这展示了传统治理的更为复杂的样态，但是基层自治是传统治理的核心要素。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国逐渐确立了村级自治的模式。枫桥经验的核心内容之一就是村民自治的经验。主要包括：

（1）推进农村基层民主、村民自治。（2）注重提供农村的公共产品（如实施道路硬化、绿化、亮化、净化工程，大力加强文化建设，设立大病医疗保险等）。（3）农村的民主管理与监督、财务制度改革。（4）贫困农民的慈善帮助。（5）加强村级社会治安、村级调解。（6）开展新农村建设、村庄建设、民主管理、群防群治。（7）为农民办企业提供担保。（8）对外来人口的服务管理。（9）对“归正人员”的帮教。[17]

这些覆盖了村民生活的方方面面，而“枫桥经验”的村级自治经验所达到的精致化程度远不及此，枫桥镇枫溪村2004年6月公布印发的一份民主法治村建设制定完善的《制度汇编》中包括了如下的内容：

村党支部的主要职责；村党支部的工作制度；村党支部党务公开制度；村委会主要职责；村委会的工作制度；村委会向党支部报告工作制度；两委会联席会议制度；村民代表会议制度；村务公开制度；重大事项决策制度；财务管理制度；财务监督制度；村干部离任审计制度；矛盾纠纷排查调解制度；归正人员安置帮教制度；村民自治章程；村民公约；法制教育实施计划；法制学校章程；村民代表会议制度；村妇代会工作制度；村团支部工作制度；村卫生管理制度；村水源保护措施。[18]

这些制度全面系统覆盖和规范了村级各类组织的职责和工作程序，在精致化治理的横向覆盖方面，基层的公共生活被包裹了起来。然而，这种包裹不是粗糙的包裹，从下文的条文可以看出，这种包裹深入而又细致。

以下是从《1999年枫桥镇枫溪村村规民约实施细则》中攫取的部分条文（共23条）：

第5条山林管理：自留山、集体山林实行专人管理，按片界定职责、定报酬，平时村民用树，须先打报告，由村主任审批。对会计处交纳一定的育林费用，凭批准书、交款单到管山员处，方可上山砍伐。砍伐时须由管山员陪同，如发现无批文、无交款单上山砍伐者，作为偷窃论处，并对管山员处以扣除管山工资10%处罚。集体山林统一管理砍伐。

第14条 治调：严禁赌博，人人有责，促进社会安定，本村村民有纠纷发生，需由村调解者，须先打报告给村调解小组。根据报告内容，村调解小组通过调查，摸清情况，约请双方当事人进行调处，任何一方不得无故缺席，经双方当事人达成协议，一经签字生效，不得反悔。经过调解小组多次调解无效，达不成协议，由村调解小组出面，打报告给镇司法办解决。如村民越级上告，村调解小组不予签具意见。[19]

从《1999年枫桥镇枫溪村村规民约实施细则》中的条文内容可以看出，枫桥的精致化治理甚至到了另人惊讶的程度。这些规定不仅实体规定明确，程序上的要求也十分细致，远远超过相关法律的细致程度。村规民约并不是个别现象，在浙江地区的其他很多村庄都存在类似的村规民约。由此可以看出，“枫桥经验”展现了基层自治的精致化，较好实现了对基层公共生活的精致覆盖。

 

（二）系统治理、综合治理与精致化治理

十八届三中全会提出系统治理和综合治理的概念，但是这两个概念在学界并没有定论。本文所谓的系统治理是指在系统论指导下的一种治理方式，是尊重系统规律，运用系统方法解决治理问题的一种尝试。通过将治理体系化、结构化、制度化、组织化、精细化等系统方式谋求一种良好的治理状态的实现。表现为对政府治理和社会治理的系统覆盖，即整体（国家）治理和部分（地方）治理的结合；宏观治理和微观治理的结合。通过多种治理主体、多种治理方法的综合等系统治理方式达成治理状态。中国语境中的综合治理的探讨较早见于社会治安综合治理。社会治安综合治理是指在各级党委、政府的同一领导下，各有关部门充分发挥职能作用，齐抓共管，依靠广大人民群众的参与和支持，通过综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，预防和打击违法犯罪，整治社会治安秩序，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定、促进社会和谐的一项系统工程。[20]本文并不把综合治理当成一种独立的治理模式，而把它当成系统治理的展开或表现形式，是系统治理的内在构成部分。系统治理为精致化治理的展开提供了可能的框架结构，综合治理则为精致化治理提供了多种可能的武器库。多主体、多方法、多机制为精致化治理提供了选择的可能，面对具体的治理事项，可以选择最适格的主体，最合适的方法，最契合的机制来寻求最佳化治理目标的实现。

综合治理首先表现为多主体的综合治理，国家和社会共治，多主体参与到治理中来。在中国的语境下多主体表现为政府机关、党委团委、其他社会组织、广大人民群众等等。落实在基层，更具体则表现为镇乡党委、政府、公安派出所、法庭、司法、民政、武装、教育、妇联、团委、土管、税务、工商、交警等与社会治安关系密切的部门，村党委、村民委员会、村妇联等等以及广大基层人民群众。从枫桥经验来看，枫桥镇还专门设立了综合治理委员会，综治委下设综治工作中心，内设综治办、信访办、司法所、调委会、警务办、创建办、维权办等7个办事机构。[21]褚暨枫桥综合治理的主体呈现多元和细致的态势。

综合治理其次表现为多方法与多机制的综合，宏观的治理方法如政治、经济、行政、法律、文化、教育等方法，具体的机制在时间维度上则包括预防机制、管理机制、处理机制和处罚机制等等，横向上的司法裁判、行政调处、民间调解等多元化纠纷解决机制。枫桥干部群众的综合治理经验有自己的特点，作为我国社会治安综合治理的基层样板，枫桥镇创造了一系列“化解矛盾在基层”[22]的有效方法或机制，如“四先四早工作机制”[23]，“大调解机制”[24]等等。

 

（三）基层调解与精致化治理

    基层调解本身是综合治理的内在表现形式，但是由于其对精致化治理的特殊意义，本文将作出单独的探讨。目前，在中国纠纷解决的举措中正形成“大调解”的格局，即人民调解、行政调解和司法调解的整合和联动。调解一方面处理的是精致化治理当中刚性治理和柔性治理的矛盾。调解往往并不要求严格服从法律规定，而是靠调解中的第三方背靠背的沟通，调解的结构性构成中多有调解方私下和某一方当事人沟通，为当事传递信息，在当事人讨价还价中拿捏一个令双方较为满意的解决方案。另一方面，调解处理的是标准化治理和最佳化治理之间的矛盾。对当事人来说，通过司法最终判决可能并不是一个最佳的决定，“枫桥经验”中枫桥人民法庭的一份调解劝导书正好诠释了这一点。[25]

枫桥经验的调解也是一种大调解机制，但具有自己的特点。经过长期努力，枫桥镇形成了党政领导、部门参与、上下联动、优势互补的“大调解”格局和机制。枫桥镇已先后建立了镇、管理处、村(居、企)三级人民调解组织网络，在2007年，枫桥全镇就建有调委会59个，有人民调解员358名，纠纷信息员328名。[26]已形成了“组织成网络、人员遍角落”的人民调解工作体系，并建立“镇村联动”工作机制。枫桥经验的大调解优势在于其基层调解，或底层调解。调委会中的调解员或人民调解员、纠纷信息员对纠纷双方当事人可能都十分熟悉，甚至知根知底。这包括了当事人的个性、品行、家庭背景、收入状况、社会评价，甚至是纠纷发生的来龙去脉，当地人对纠纷的普遍态度等等。这即是一种被社会学家、人类学家们称之为“地方性知识”的东西，而这些底层的调解员就构成了这些“地方性知识”的载体。[27]这是底层调解最大的优势所在，上层的调解员如法官可能难以掌握这些知识，或者根本没有精力去了解这些知识。正是这些地方性知识，使得最佳化治理变得可能，能够挖掘个案的深度，个案治理的方式才有展开的条件。以下可以看一个具体的调解案例：

在2001年5月，一对亲兄弟因调房产生矛盾而导致两家相打，引起两起刑事自诉案件和三起人身损害赔偿案件。更糟糕的是，兄长的一个刚刚就读于北京某名牌大学的儿子，就是其中一起刑事自诉案件的被告人。如果以判决方式进行处理，这个大学生必定将受到刑事处分，他的前程都将毁在他的一时冲动中，而按照他的思想方式，对方就是造成自己失前程的“仇人”，这样结下的“仇”是传代的。其实张学军庭长的思路早就定在调解的格局上，他希望这如同水火的至亲相互理解，相互原谅，他希望用法律保住大学生的前程，消除可能酿成的大案或隔代怨仇。

  在调查过程中，张学军发现两家的关系以前一直很好，大学生的婶婶把丈夫的侄子视同己出，平时关爱有加。这次将侄子告上法庭，一是侄子出手伤害他们，实在伤心；二是形势所逼，因为丈夫的哥哥先把自己的丈夫告上法庭。为了“取得平衡”，也只能出此下策。这些情况让张学军感到此案调解结案是最好的方式，哪怕磨破嘴皮也要消除双方的对立情绪。在当地村干部的支持下，张学军对双方当事人进行调解，从上午一直到下午，使双方分歧逐渐缩小，终于到晚上7时左右，双方答应所有恩怨一笔勾销后，那位婶婶饱含热泪对他侄子说：“你可以像以前一样再叫我婶婶吗？”在所有在场人殷切期盼的目光中，这位扭捏了足足有2分钟的大学生终于泪流满面地跪倒在婶婶的面前饱含深情地说：“婶婶，我对不起你！”这起特殊的案件最后以兄弟间矛盾平息，双方握手言和，和好如初为结局，一时在当地传为佳话。[28]

在这个案件中，法律的标准化解决方式是这样的，自诉案件起诉故意伤害，那看是否符合犯罪构成要件，是否存在排除违法性事由。从本案的案件事实来看，此大学生则构成了刑事处罚的标准。给此大学生判刑在法律上存在正当性，但这可能并没有走出现实的困境，并不是一个最佳的处理方式，而此时的调解正好提供了一个最佳化解决方式的可能。

 

（四）精致化治理的配套治理技术

现代治理拥有一些一般的治理技术，韦伯就曾强调科层制的治理模式。韦伯认为，理性化构成了现代性的核心，科层制是行政制度理性化的关键要素。科层制包含了几项关键特征：各部门有依据规则而来的明确的权限；科层有明确的层级或审级，有一套明确制定的上下级制度；职务运作是以文书档案以及由幕僚与各种书记组成的部门为基础的；职务活动是以专业训练为前提的；业务的执行必须尊照一般规则。[29]韦伯的科层制概念中蕴含了层级治理、依法治理、书面治理、专业治理等要素，这些都构成了现代治理技术当中的核心要素。它们是理性化、标准化、格式化的治理方式，也是高效的治理方式。精致化治理是对这些治理技术的某种纠偏，谋求的是标准化治理和最佳化治理之间的平衡，但同样必须以这些治理技术为基础的。

从枫桥经验来看，枫桥镇的干部群众也较好地做到了科层制的治理模式。以书面治理和层级治理为例，枫桥经验的书面治理和层级治理都具有自己的特色。从中国长期以来的治理实践来看，书面的材料或档案往往顶层更为完善，而基层则多有疏漏。尤其是到了乡镇和行政村一级就更是这样。枫桥地区则较好地做到了基层社会的档案和文书的制作和保存，形成了一道基层社会书面治理的独特风景线。枫桥地区对表格档案的重视有着长期传统的，枫桥镇钟瑛村早在上个世纪五十年代就开始保存档案资料。现有从解放初期到2003年的治调档案40余卷，各类财务、文书、建房档案100多卷，每一卷都装订成册，细致保存。正是有这些档案材料，枫桥经验的形成、演变和发展才是可能的，“枫桥经验”才不仅成为一个地方治理的样板，也保存了一个精致化治理实践的书面形式。枫桥地区独创“网格化治理”的层级治理模式，枫桥镇以社会管理网格化为抓手，构筑起了“纵向到底、横向底边”和“纵向联动、横向整合”的社会管理网格系统。在纵向上，全镇分为三级网格。在横向上，主要是从“纠纷化解网格化、土地管理网格化、社会人管理网格化、社区警务网格化、安全生产网格化和应急管理网格化”六个方面实现横向整合。[30]

 

四、结论

 

基层治理是国家治理体系极为重要的构成部分，国家的治理首先是基层的治理，国家治理能力的提高必须首先提高对基层社会的治理能力。“枫桥经验”作为中国基层社会治理的经典样板，事实上是现代治理理论展开的一个极为典型的实践样态。“枫桥经验”和现代治理理论的契合，尤其是在精致化治理方向上的契合可以给“枫桥经验”的成功提供一个富有解释力的说明。“枫桥经验”所代表的治理道路是中国基层干部群众自发探索的一条适合自身的治理道路，可以作为一个基层善治的典型而进行推广。然而，推广“枫桥经验”的重要内容之一，即是要推广“枫桥经验”背后所蕴含的普遍必然性，即是要推广“枫桥经验”所蕴含的普遍化的现代治理技术。如此才能为走出基层社会治理危机提供一条可能的出路。

*本文曾提交北京大学法治研究中心等主办的第六届“政治、法律和公共政策”年会（2014年10月）讨论，会议之后进行过部分修改。文章发于《法大研究生》2015年第2期。